城投公司作為一種特殊的國有企業(yè)，過去一直承擔著地方政府融資和建設任務，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展、城市設施改善、污染治理和環(huán)境保護等方面都起到了積極的作用，但與此同時，平臺公司管理不規(guī)范，監(jiān)管不到位，過度的融資舉債行為導致地方債務規(guī)模膨脹，引發(fā)一系列潛在償債風險，監(jiān)管部門逐漸加強對融資平臺的管控，一系列嚴監(jiān)管政策的發(fā)布使得平臺公司融資受限，倒逼城投公司尋求轉型。
一、城投公司的基本定義
城投公司，全稱為城市建設投資公司，是各地政府為進行基礎設施建設、促進地方經(jīng)濟發(fā)展而進行投融資的平臺，因此城投公司實際上是地方政府融資平臺。關于地方政府融資平臺，有以下三個政策文件對其內涵進行了界定：
二、城投公司的特征
一是城投公司由地方政府設立，其控股股東通常是地方政府相關部門及單位，如：地方國資委、地方財政局、地方人民政府、XX管委會等等。
二是城投公司的職能定位，其主要承擔融資和建設兩大任務，即為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金，并承擔基礎設施建設、公共服務項目的具體建設任務。
三是城投公司主營業(yè)務主要是公益性或準公益性項目，盈利能力普遍較差，財政補貼是其主要利潤來源。
四是城投公司經(jīng)營缺乏自主性，其經(jīng)營計劃、人事安排以及發(fā)展規(guī)劃都會受到地方政府的干預，平臺公司負責人通常由地方政府任命并接受其直接領導。
三、城投公司發(fā)展歷程
（一）1994-2008年：起源與初步發(fā)展
我國城投公司產生的大背景源于1994年的分稅制改革，分稅制將原屬于地方政府主要稅種大部分轉移至中央，地方政府財權上移，但仍然承擔著地方經(jīng)濟建設發(fā)展的重任，由此面臨著事權、支出責任與財力不匹配的困境，存在著巨大的資金缺口，與此同時，1994年的《預算法》規(guī)定地方政府不列赤字，地方政府無法舉債融資，迫使地方政府拓展更多融資渠道，地方政府融資平臺應運而生。
1995年《擔保法》規(guī)定“國家機關不得為保證人”；1996年《貸款通則》提出“借款人應當是工商行政管理機關（或主管機關）核準登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”，地方政府融資進一步受限。
與此同時，政策性銀行也面臨著資金投向的問題，1998年國開行與安徽省簽署投融服務合作協(xié)議，在與蕪湖市政府的合作中，建議其成立一家企業(yè)，由政府向該企業(yè)注入土地資產等，企業(yè)再憑借這些資產向國開行進行抵押貸款，從而規(guī)避《擔保法》和《貸款通則》對融資主體的限制性要求，由此形成了地方融資平臺模式。
（二）2008-2010年：迅速發(fā)展
2008年世界金融危機爆發(fā)，為抵抗經(jīng)濟危機的沖擊，國家實施四萬億刺激經(jīng)濟計劃，2009年3月央行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》（銀發(fā)〔2009〕92號）提出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，在官方政策支持的背景下，地方政府融資平臺開始迅猛發(fā)展。此后，短短一年多的時間里，地方政府融資平臺數(shù)量、融資規(guī)模大幅增長，據(jù)統(tǒng)計，2009年，地方政府城投債共發(fā)行105只，發(fā)債總額約1566億元，截止2010年底，融資平臺數(shù)量約有1萬家，貸款總余額超9萬億元。
（三）2010-2014年：規(guī)范嚴監(jiān)管時期
經(jīng)濟危機后寬松的貨幣及財政政策使得地方政府融資平臺快速發(fā)展，并大規(guī)模舉債，進行基礎設施建設，因此地方政府債務急速膨脹，存在較大的潛在債務、金融風險。為有效防范財政金融風險，加強對地方政府融資平臺公司管理，監(jiān)管部門開始發(fā)布一系列針對地方政府融資平臺的監(jiān)管文件。
2013年4月，《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號）明確各銀行業(yè)金融機構法人不得新增融資平臺貸款規(guī)模，城投公司的融資渠道進一步受限。2010年國務院19號文發(fā)布，要求各級政府全面清理融資平臺公司債務，對融資平臺公司進行清理規(guī)范，剝離平臺公司融資業(yè)務，不再保留融資平臺職能。這標志著融資平臺公司開始進入規(guī)范化的轉型發(fā)展階段。
2014年10月，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確要求剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務。43號文的發(fā)布，使得地方政府融資平臺進入以市場化為目標的轉型階段。2014年10月《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）明確以2014年12月31日為節(jié)點，此后融資平臺新增債務與政府信用無關。2015經(jīng)濟下行壓力加大，穩(wěn)增長任務更加迫切，地方政府債務相關政策出現(xiàn)明顯放松的跡象，城投公司再度擔起地方政府投融資職能。2015年5月11日，《國務院辦公廳轉發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40號），要求銀行業(yè)金融機構要在全面把控風險前提下，不得盲目抽貸、壓貸、停貸，保障存量項目融資，促進了平臺公司融資規(guī)模增長，城投公司再次快速發(fā)展。
2018年2月，《關于進一步增強企業(yè)債券服務實體經(jīng)濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》（發(fā)改辦財金〔2018〕194號），對城投公司要求政企分離、不得承擔政府融資職能、償債資金來源等方面做出進一步要求，同時進一步限定了城投公司發(fā)行申報企業(yè)債的條件。2017年7月，全國金融工作會議要求各級地方黨委和政府樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。此后，地方對合規(guī)舉債重視程度空前，違規(guī)舉債問責機制也逐步成形。問責機制的建立增加了違規(guī)新增隱性債務的成本，政府新增隱性債務的意愿將大大降低。
2018年3月，《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），進一步規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，要求不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。中美貿易摩擦，經(jīng)濟下行壓力加大，基建穩(wěn)增長繼續(xù)發(fā)力，政策環(huán)境較為放松。2020年以來的新冠肺炎疫情暴發(fā)使基建投資的重要性進一步顯現(xiàn)，這拉動了地方專項債與城投企業(yè)的投融資擴張。2018年8月，《中國銀保監(jiān)會辦公廳關于進一步做好信貸工作提升服務實體經(jīng)濟質效的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2018〕76號）明確，在不增加地方政府隱性債務的前提下，加大對資本金到位、運作規(guī)范的基礎設施補短板項目的信貸投放；按照市場化原則滿足融資平臺公司的合理融資需求，對必要的在建項目要避免資金斷供、工程爛尾。 2021年以來，我國疫情防控較好，經(jīng)濟財政收入有所恢復，相比其他國家有著比較優(yōu)勢，經(jīng)濟穩(wěn)增長壓力較小，對于地方債務風險管控一直處于收緊狀態(tài)。2021年初交易商協(xié)會按照負債壓力對不同地區(qū)城投進行顏色分類，對其發(fā)債予以限制；2021年4月，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），明確堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量。清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算，堅決防止風險累積形成系統(tǒng)性風險。一方面隨著監(jiān)管政策趨嚴，城投公司依靠地方政府背書的投融資模式難以為繼，另一方面隨著城市化程度的提高，城投公司的委托代建、土地整理等基礎業(yè)務必然會萎縮，城投公司進行市場化轉型是其生存發(fā)展的必由之路。城投公司的業(yè)務一般分為三類：公益性業(yè)務、準公益性業(yè)務及經(jīng)營性業(yè)務。公益類業(yè)務是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，資金來源主要為財政補貼，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目。土地開發(fā)與整理、保障房建設、基礎設施建設和城市建設與開發(fā)是最典型的公益性業(yè)務，公益性項目通常是沒有收入的，其經(jīng)營性現(xiàn)金流來源主要依靠政府回購、政府購買、政府補貼等。準公益性業(yè)務是指為社會公共利益服務，雖不以盈利為目的但可產生較穩(wěn)定的經(jīng)營性收入的政府投資項目。包括公共交通建設運營、棚改、保障房、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等業(yè)務，開展這些業(yè)務會有一定收入，但是收入較少不足以覆蓋成本，主要還是依靠政府補貼，接近于公益性質，因此被稱為準公益性業(yè)務。經(jīng)營性業(yè)務實際就是以盈利為目的，基本實現(xiàn)市場化運營的項目，自負盈虧，有穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，不再依靠政府補貼，包括貿易、產品銷售、房地產、融資租賃等項目。城投公司轉型路徑可以分為兩種，一種是數(shù)量整合，即按照區(qū)域內對城投公司的數(shù)量限制，整合重組區(qū)域內公司形成幾家大型城投公司，增強主體信用評級，降低融資成本；另一種是質量整合，根據(jù)核心業(yè)務類型不同，分類整合資源，組成大型平臺公司，培育優(yōu)質經(jīng)營性業(yè)務，提升盈利能力，逐步實現(xiàn)市場化運營。根據(jù)城投公司主營業(yè)務的不同，城投公司的轉型方向大致可以分為三種類型：一是商業(yè)類國有企業(yè)。自2014年43號文出臺以來，城投公司市場化轉型一直是大勢所趨。原先經(jīng)營著盈利性項目，如交通建設運營、土地收儲開發(fā)、房地產開發(fā)、旅游文化產業(yè)等，有著穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的城投公司，可以逐步轉型為商業(yè)類國有企業(yè)，實現(xiàn)市場化運行，自負盈虧，此后采取商業(yè)化、市場化融資方式實現(xiàn)項目融資，政府不再以財政兜底，一方面增強自身市場活力和可持續(xù)發(fā)展能力，另一方面解決政府隱性債務問題。二是公益類國有企業(yè)。針對那些專注于市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目的城投公司，由于這些項目本身沒有收益，不能或不宜通過市場化方式運作，可以整合區(qū)域內多家平臺公司和資源，組建成大型公益類國有企業(yè)，提升綜合實力，服務于區(qū)域基礎設施建設。三是運營類國有企業(yè)。城投公司專注于公眾服務和城市運營，從事水務、燃氣、電力、垃圾處理等公用事業(yè)，通過政府授權企業(yè)特許經(jīng)營權，綜合利用城市資源開展其他收費業(yè)務，地方政府可以通過整合區(qū)域公用事業(yè)資源，建立大型的運營類平臺企業(yè)，發(fā)揮規(guī)模效益、整體優(yōu)勢，降低運營成本，實現(xiàn)市場化運營。城投公司轉型并非易事，其很大程度上受區(qū)域經(jīng)濟狀況、地理位置、政府財政綜合實力、政府行政級別等影響，省級融資平臺的資產規(guī)模較大、業(yè)務布局多元，現(xiàn)金流以及可調動的優(yōu)質資源較多，主體信用評級級別以AAA為主。地級市融資平臺數(shù)量多，但功能差異較大，區(qū)域差距影響較大?？h區(qū)級融資平臺成立時間較晚，普遍具有資產規(guī)模較小、可運作資源少、受限條件多等不足，且存在公司治理相對不規(guī)范、綜合運營能力較弱等問題，加上縣區(qū)級稅收和土地出讓收入有限，導致這類融資平臺在后續(xù)運營中困難較多。因此，通常東部發(fā)達地區(qū)的城投公司比西部欠發(fā)達地區(qū)更容易轉型，地市級大型城投公司比區(qū)縣級小型城投公司轉型更容易。以四川省為例，省內經(jīng)濟發(fā)展不平衡，省會成都市有較好的財政基礎，是交通通信樞紐，金融資源優(yōu)勢明顯，人口資源集中，導致省內城投平臺主要集中在成都市，同時高等級主體也集中在省級和成都市平臺。2021年全省共發(fā)行城投債460只，發(fā)行規(guī)模3,385.08億元，全國排名第四，其中成都市和省平臺2021年城投債發(fā)行規(guī)模分別為2,448.09億元和546.40億元，遠高于其他地級市。截至2022年2月末，四川省有存續(xù)債的城投平臺共227家，其中省級城投平臺8家、地市（州）級城投平臺92家、區(qū)縣級平臺127家，而成都市發(fā)債城投平臺共97家，遠多于其他地市（州），從級別分布來看，四川省AA級城投平臺占比達61.2％，AAA級城投集中在省級和成都市。整體而言，相比于省級融資平臺，市縣級融資平臺數(shù)量更多，但掌握的資源較少，開展市場化業(yè)務的能力較弱，更依賴于地方政府幫助其實現(xiàn)舉債融資。而這些城投公司在轉型方面主要存在以下問題：部分城投公司雖有公司制的形式，但未形成規(guī)范的企業(yè)管理制度，沒有實現(xiàn)自主經(jīng)營，管理人員由政府部門任命，在經(jīng)營管理、戰(zhàn)略規(guī)劃方面難以脫離政府的影響，缺乏市場競爭活力，經(jīng)營效率較低。此外，城投公司人員考核，晉升和激勵機制不健全，使得公司無法充分調動員工積極性，沒能發(fā)揮競爭在促進公司發(fā)展方面的作用。城投公司一直承擔較多政府項目，且項目投資金額大周期長，資金回收困難，導致公司不得不拓展融資渠道，解決項目融資問題，這也使得公司的負債比例較高，面臨較大的償債壓力。隨著融資約束加強，傳統(tǒng)的融資模式進一步受限，城投公司亟需解決存量債務到期兌付，公司無法充分運作資本發(fā)展探索新業(yè)務，實現(xiàn)市場化轉型。（三）經(jīng)營戰(zhàn)略市場定位不清晰很多城投公司過去一直順應地方政府的建設規(guī)劃，承擔著區(qū)域公益性項目建設，業(yè)務結構單一，融資渠道、項目資源都是依靠政府，自身盈利能力較差，缺乏自主經(jīng)營的經(jīng)驗和能力，盡管政策一直以來要求剝離其投融資職能進行轉型，但是這些公司實際上還沒有做好市場化經(jīng)營的準備，對于未來發(fā)展的方向、戰(zhàn)略規(guī)劃和市場定位都不太清晰。城投公司管理層基本是政府部門任命，且部分城投公司的人力資源管理制度、人才引進機制不完善，使得公司市場化轉型缺乏有力的人才保障，即便是想要轉型，探索市場化的多元業(yè)務，但是由于缺乏相關專業(yè)人才，對相關行業(yè)研究不足，新業(yè)務的市場拓展也是非常有難度的。2022年防范化解地方政府隱性債務風險仍然是工作重點，嚴控隱性債務新增政策趨嚴，傳統(tǒng)融資經(jīng)營模式受到的限制會越來越多，城投公司轉型才是生存發(fā)展的出路，未來城投公司轉型關鍵還是要增加市場化經(jīng)營和自身造血能力，不斷提升公司盈利能力，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，減少對地方政府的依賴，建立健全現(xiàn)代化的公司治理制度，結合自身優(yōu)勢和區(qū)域資源特點明確轉型方向和目標，逐步從單純的融資、建設工具走向運營性的市場主體。
